Contraloría fija el estatuto jurídico económico de asociaciones de municipalidades

Introducción

El pasado 26 de marzo, la Contraloría General de la República emitió el último de tres dictámenes, a través de los cuales ha ido configurando lo que puede entenderse como el “Estatuto Jurídico Económico de las Asociaciones de Municipalidades”. El ente contralor ha fijado así, una cuestión decisiva para este tipo de instituciones, que las obliga a replantearse su manera de funcionar, ya que aclara que una parte importante de las prácticas que venían desarrollando carecen de sustento en el ordenamiento jurídico.

La tesis que subyace a los pronunciamientos del ente contralor es precisa: estas entidades pueden desarrollar las funciones que la ley les asigna —entre ellas, la capacitación—, pero no pueden convertir dichas funciones en actividades de mercado. Lo que se excluye, por tanto, no es la actividad misma, sino su explotación económica.

Esta distinción, sin embargo, no solo se afirma en abstracto, sino que se traduce en una delimitación concreta de sus fuentes de financiamiento.

Capacitación y financiamiento: la exclusión del “producto de bienes y servicios”

El punto de partida fue una consulta efectuada durante 2025 por la Asociación de Directores de Control de la Región de O’Higgins, frente a la cual la Contraloría emitió el primer pronunciamiento[1], indicando que las asociaciones de municipalidades podían realizar actividades de capacitación, conforme al artículo 137 de la Ley N°18.695, pero aclarando que dichas capacitaciones no pueden ser prestadas de manera remunerada, sino que debían solventarlas “a través de las contribuciones efectuadas por los municipios mediante el pago de cuotas, subvenciones o aportes, enterados con arreglo al artículo 145 de la ley N°18.695”.

Lo relevante aquí no es solo la prohibición del cobro, sino la forma en que esta se construye jurídicamente. La Contraloría no se limita a afirmar que “no puede cobrarse por capacitaciones”, sino que delimita positivamente cómo deben financiarse: mediante cuotas, aportes o subvenciones, con arreglo al artículo 145 de la ley.

Ahora bien, esta precisión del órgano contralor no es neutra: el artículo 145 contempla, dentro del patrimonio de las asociaciones, otras fuentes, entre ellas el “producto de bienes y servicios”. Sin embargo, el dictamen excluye expresamente esa categoría como mecanismo válido para financiar capacitaciones, restringiendo el régimen de financiamiento a fuentes no comerciales.

Desde la perspectiva del derecho administrativo, lo que se está haciendo es impedir que una actividad estatutariamente lícita —la capacitación— sea reconducida hacia el ámbito de la actividad económica mediante su forma de financiamiento. En otros términos, se niega la posibilidad de transformar una función pública[2] en una fuente de ingresos.

En el aspecto práctico, el principal efecto de este pronunciamiento es que impidió a las asociaciones continuar cobrando por las capacitaciones que entregan a autoridades o funcionarios municipales, y se trata de un efecto no menor, considerando que, para algunas asociaciones, los ingresos percibidos por capacitaciones constituían una parte considerable de su presupuesto.

Quizá consciente del eventual impacto financiero del dictamen, la Contraloría agregó que estas asociaciones podrían celebrar convenios de colaboración entre ellas, con el objeto de realizar las aludidas actividades capacitación. Es decir, ya no pueden cobrar por capacitar, pero pueden asociarse y hacer capacitaciones conjuntas, lo cual puede contribuir a aminorar los costos de producción de estas actividades.

La reconsideración: dos cuestiones distintas

Frente a este primer dictamen, dos asociaciones en conjunto solicitaron su reconsideración. La presentación tiene una estructura que conviene destacar, porque no se limita a cuestionar la prohibición del cobro de capacitaciones, sino que plantea dos cuestiones diferenciadas:

Primero, solicita que se reconsidere el criterio que excluye el cobro por capacitaciones, invocando la aplicación supletoria del Código Civil —en particular, el artículo 557-2— para sostener que las asociaciones podrían desarrollar actividades económicas relacionadas con sus fines.

En segundo lugar, solicita un pronunciamiento respecto de la posibilidad de cobrar por otros servicios distintos de la capacitación, (hasta ahora, las asociaciones también cobraban por prestar otro tipo de servicios a las municipalidades, tales como elaboración de proyectos, asesorías técnicas, procesos de adecuación de plantas municipales, entre otros).

Esta distinción es clave para entender correctamente el segundo dictamen.

El segundo dictamen: lo que se mantiene y lo que se difiere

La respuesta a la reconsideración fue entregada durante el mes de noviembre[3]. En este pronunciamiento, la Contraloría mantuvo su postura respecto de las capacitaciones, y dejó para un siguiente pronunciamiento lo relativo al posible cobro de otros servicios, indicando que ello requería un análisis jurídico más detallado.

Es decir, el ente contralor optó por zanjar rápidamente lo relativo al cobro de capacitaciones, indicando que no cambiaría el criterio ya establecido el 01 de agosto, (financiamiento conforme al artículo 145 de la Ley N°18.695, con la interpretación restrictiva del primer dictamen, al que se remite expresamente).

Desde un punto de vista sistemático, esto significa que la exclusión del “producto de bienes y servicios” como fuente de financiamiento de las capacitaciones se mantiene vigente.

El único aspecto que el dictamen deja pendiente es el relativo a la segunda cuestión planteada, es decir, la eventual prestación de otros servicios remunerados.

De este modo, una lectura rigurosa del segundo dictamen permite concluir que la discusión sobre el cobro de capacitaciones ya había sido zanjada inicialmente, quedando abierta únicamente la extensión de ese criterio a otras prestaciones.

El tercer dictamen: extensión y fundamentación de la regla

Como adelantamos, el último pronunciamiento es reciente,[4] y en él la Contraloría aborda directamente la cuestión pendiente, concluyendo que las asociaciones de municipalidades no pueden desarrollar actividades económicas remuneradas de ningún tipo.

La relevancia de este pronunciamiento radica en que no solo extiende la prohibición —desde las capacitaciones hacia otros servicios—, sino que explicita el fundamento jurídico que sostiene toda la línea.

El razonamiento se articula pensando en las municipalidades, y aplicando el principio de legalidad, en el siguiente sentido: los órganos de la Administración solo pueden actuar dentro del ámbito de competencias que la ley les ha conferido. En este contexto, se recuerda que el desarrollo de actividades económicas por parte del Estado requiere de habilitación legal expresa, la que —tratándose de actividades empresariales— debe establecerse mediante ley de quórum calificado (art.19 N°21 de la Constitución).

A partir de ello, la Contraloría formula una premisa decisiva: las asociaciones municipales no pueden detentar más competencias que aquellas que corresponden a las municipalidades que las componen. En consecuencia, si estas últimas no están habilitadas para prestar servicios en el mercado de manera habitual, tampoco pueden hacerlo a través de una entidad asociativa.

Entender lo contrario -concluye-, “implicaría que, por su sola voluntad y mediante la constitución de las referidas organizaciones, los municipios puedan evadir las normas constitucionales y legales que regulan la materia”.

Conclusiones

La doctrina que emerge de estos dictámenes es clara y consistente: las asociaciones de municipalidades pueden desarrollar actividades en favor de sus municipalidades asociadas, pero no pueden cobrarlas; y, más ampliamente, no pueden prestar servicios remunerados de ningún tipo.

Esta conclusión no surge de una afirmación aislada, sino de una construcción progresiva que combina delimitación de funciones y fuentes de financiamiento, rechazo de la ampliación competencial de los órganos del Estado por vía supletoria y aplicación estricta del principio de legalidad. Y en todo ello, cabe mencionarlo, lo que la Contraloría ha hecho no es innovar el ordenamiento jurídico vigente, sino aplicarlo con rigor.

Por lo mismo, las dificultades interpretativas que se han planteado en torno a estos dictámenes no parecen derivar de ambigüedades del órgano contralor, sino de lecturas parciales que prescinden de su carácter sistemático.

Finalmente, resulta difícil exagerar la importancia de la doctrina fijada por la Contraloría en esta materia, al haber despejado la cuestión relativa al estatuto normativo al que deben sujetarse las asociaciones de municipalidades en su funcionamiento. Solo resta ver cómo estas entidades ajustarán todo su actuar (y no solo la capacitación), a un régimen estrictamente no comercial y apegado a las normas que las rigen. (Santiago, 5 de abril de 2026)

[1] Dictamen E129432/2025, de 01 de agosto de 2025.

[2] En rigor, la doctrina que elabora la Contraloría a través de los tres dictámenes comentados tiene como antecedente necesario un pronunciamiento del año 2018 (dictamen N°26.211), en que estableció que las asociaciones de municipalidades cumplen una función pública, y que, por tanto, salvo norma legal expresa, “carecen de competencia para asumir obligaciones que resulten ajenas a su gestión propiamente tal”. Es decir, sin mencionarlo expresamente, aplicó el principio de legalidad a estas entidades.

[3] Mediante dictamen E195880/2025, de 18 de noviembre de 2025.

[4] Dictamen D160, de 26 de marzo de 2026.