Informe
Reforma al gobierno judicial
Suprema informa con observaciones reforma constitucional al gobierno judicial
El máximo tribunal valoró la separación entre funciones jurisdiccionales y administrativas y la modernización de los nombramientos, pero advirtió que la eliminación de su superintendencia y la creación de varios órganos autónomos podrían fragmentar la autoridad, superponer competencias y dificultar la dirección estratégica y la rendición de cuentas.
La Corte Suprema informó el proyecto de reforma constitucional que modifica el gobierno judicial y crea el Consejo de Nombramientos Judiciales, iniciativa que cambia el sistema de designación de jueces, distribuye las actuales atribuciones administrativas y disciplinarias del máximo tribunal entre nuevos órganos autónomos y elimina la superintendencia directiva, correccional y económica que ejerce sobre los tribunales del país.
La iniciativa reúne los boletines N°12.607-07, 14.192-07, 16.852-07, 16.979-07, 17.115-07, 17.144-07, 17.150-07 y 17.193-07.
El proyecto tiene por finalidad modificar el gobierno judicial y establecer un nuevo sistema de nombramientos; crear órganos autónomos encargados de administrar y gestionar los recursos de los tribunales; entregar nuevas facultades a la Fiscalía Judicial para supervisar la conducta de los jueces; y establecer un Tribunal de Conducta Judicial.
La propuesta modifica los artículos 32, 52, 57, 76, 78, 80, 82 y 93 de la Constitución e incorpora los nuevos artículos 76 bis, 76 ter, 80 bis y 80 ter. También contempla disposiciones transitorias destinadas a regular la entrada en vigor de la reforma, la creación de la nueva institucionalidad, los nombramientos que deberán efectuarse durante el período de transición y la continuidad de la Corporación Administrativa del Poder Judicial mientras no comience a funcionar el nuevo órgano de administración.
Uno de los principales cambios consiste en sustituir el actual artículo 82 de la Constitución y eliminar la superintendencia directiva, correccional y económica que la Corte Suprema ejerce sobre los tribunales. El máximo tribunal pasaría a ser definido como el principal órgano jurisdiccional del Poder Judicial y como representante de los tribunales frente a los demás poderes del Estado, manteniendo la facultad de dictar autos acordados necesarios para la correcta administración de justicia.
El informe advierte que, como consecuencia de esta modificación, la Corte Suprema experimentaría la “extinción integral de su poder de mando y dirección”, al perder las atribuciones que actualmente la sitúan en el vértice de la estructura jerárquica y piramidal del Poder Judicial.
En el nuevo diseño, ese poder se distribuiría entre diferentes organismos autónomos con competencias específicas. El Consejo de Nombramientos Judiciales asumiría funciones relacionadas con la selección y carrera de los jueces; la Fiscalía Judicial investigaría las faltas disciplinarias y a la probidad; el Tribunal de Conducta Judicial resolvería las acusaciones; y un órgano autónomo administraría los recursos financieros, tecnológicos, humanos y materiales de los tribunales.
De esta manera, la administración y gestión del Poder Judicial dejaría de funcionar como una unidad sometida a la dirección de la Corte Suprema y se dividiría entre varias instituciones.
El pleno reconoce que la reforma transforma de manera sustancial el modelo de gobierno judicial vigente, entendido como el conjunto de atribuciones no jurisdiccionales relacionadas con los nombramientos, la carrera funcionaria, la disciplina, la evaluación del desempeño y la administración de recursos.
Actualmente, esas funciones se concentran principalmente en la Corte Suprema y, dentro de sus respectivos territorios, en las cortes de apelaciones. La Corporación Administrativa del Poder Judicial actúa como el organismo encargado de ejecutar las decisiones vinculadas con la administración de los recursos humanos, financieros, tecnológicos y materiales de los tribunales.
El nuevo modelo, en cambio, separa las funciones jurisdiccionales de las administrativas y disciplinarias, objetivo que la Corte Suprema comparte y ha respaldado desde hace más de una década. El informe destaca que la diferenciación permitiría que los jueces concentren su trabajo en resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, sin asumir tareas de administración, nombramiento o control disciplinario.
No obstante, el máximo tribunal advierte que el proyecto no entrega una respuesta integral acerca de quién asumirá la dirección sistémica del gobierno judicial una vez que sus actuales funciones sean distribuidas entre los nuevos órganos.
La Corte observa que la propuesta no define qué autoridad tendrá a su cargo la representación institucional conjunta, la planificación estratégica, el cumplimiento de los objetivos generales, la evaluación del desempeño, la coordinación del sistema y la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
Según el informe, la fragmentación de las tareas entre organismos autónomos puede diluir la responsabilidad, porque no será posible identificar con claridad a una autoridad encargada de responder por las fallas estructurales u operativas del sistema judicial considerado como un todo.
Si bien una indicación parlamentaria propone que la Presidencia de la Corte Suprema pueda convocar a los representantes de los nuevos organismos para asegurar su debida coordinación, el pleno estima que esa fórmula constituye un mecanismo deseable de comunicación, pero no resuelve la falta de liderazgo ni entrega una verdadera autoridad de dirección.
La Corte también advierte que el proyecto no contempla mecanismos claros para exigir responsabilidad o remover a los integrantes de los nuevos órganos autónomos.
En materia de nombramientos, la iniciativa crea el Consejo de Nombramientos Judiciales, organismo que estará encargado de gestionar los procesos de selección y elaborar las nóminas de candidatos para los cargos del Escalafón Primario del Poder Judicial.
El texto aprobado en primer trámite excluía a la Corte Suprema y a las cortes de apelaciones de la elaboración de las listas de candidatos. Sin embargo, una indicación del Ejecutivo propone mantener la participación de los tres poderes del Estado en el nombramiento de los ministros del máximo tribunal y de la jefatura superior de la Fiscalía Judicial.
De acuerdo con esa fórmula, la Corte Suprema elaboraría una quina, el Presidente de la República escogería a uno de sus integrantes y el Senado debería aprobar la nominación por dos tercios de sus miembros en ejercicio.
La Corte Suprema valora esta propuesta, pues considera apropiado que en la designación de sus integrantes continúen interviniendo los poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo.
La indicación fija un plazo de 15 días para que el Presidente elija al candidato. Si no se pronuncia, se entenderá designada la persona que ocupe el primer lugar de la quina. El Senado, a su vez, tendría 30 días para resolver y, si no adopta una decisión dentro de ese plazo, la nominación se consideraría aprobada.
Si el Senado rechaza al candidato elegido, la designación se efectuaría mediante un sorteo entre los cuatro integrantes restantes de la quina.
El primer lugar de esa nómina deberá ser ocupado por la persona que obtenga el mayor puntaje en los instrumentos de evaluación de mérito y en los mecanismos de oposición del proceso de selección. Los otros cuatro puestos serían provistos por mayoría de votos, mediante decisiones fundadas en los resultados de las evaluaciones.
Para los cargos de ministros de cortes de apelaciones, fiscales judiciales regionales, jueces de letras y demás integrantes del Escalafón Primario, el Consejo de Nombramientos elaboraría una terna jerarquizada de acuerdo con los méritos de los postulantes. El Presidente de la República elegiría a uno de ellos dentro del plazo establecido y, si no se pronuncia, se entendería nombrado el candidato ubicado en el primer lugar.
La Corte estima adecuado ese mecanismo, porque busca objetivar las designaciones, promover el mérito y evitar demoras injustificadas.
Respecto de la integración del Consejo de Nombramientos, el Ejecutivo propone que esté compuesto por siete miembros: la persona que presida la Corte Suprema, dos ministros de cortes de apelaciones, tres jueces de letras y un representante del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, elegido por sorteo entre quienes hayan ejercido como decanos de una facultad de Derecho.
Los dos ministros y los tres jueces serían designados mediante sorteo y tendrían dedicación exclusiva, por lo que no podrían ejercer funciones jurisdiccionales mientras integren el Consejo.
La Corte Suprema respalda que el organismo tenga una composición mixta, pero con mayoría de integrantes provenientes de la judicatura. Sin embargo, plantea que el sorteo debería realizarse entre jueces que hayan manifestado interés en desempeñar el cargo y propone estudiar una representación más equilibrada entre las distintas categorías judiciales.
También cuestiona que la iniciativa contemple un único Consejo de carácter nacional. El máximo tribunal había propuesto anteriormente la creación de unidades o consejos para las zonas norte, centro y sur, además de una instancia nacional, con el propósito de desconcentrar territorialmente las decisiones.
El informe destaca que, pese a las críticas formuladas al sistema vigente, la intervención de las 17 cortes de apelaciones en la elaboración de ternas ha permitido distribuir territorialmente las decisiones y reducir el riesgo de captura del mecanismo de nombramientos. Ese elemento no fue recogido por el proyecto ni por las indicaciones presentadas por el Ejecutivo y los parlamentarios.
En materia de administración, la reforma crea un órgano autónomo encargado de gestionar los recursos de todos los tribunales del país, salvo el Tribunal Constitucional, el Tribunal Calificador de Elecciones, los tribunales electorales regionales y aquellos que una ley orgánica constitucional determine.
Este organismo tendría potestad reglamentaria para asegurar el correcto funcionamiento administrativo y la adecuada gestión de los tribunales sometidos a su competencia. Además, rendiría cuentas ante la Contraloría General de la República.
La Corte Suprema manifiesta preocupación por la amplitud de esa función, debido a que podría extenderse a tribunales que no forman parte del Poder Judicial y que actualmente tienen sistemas administrativos diferentes, como el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, los tribunales ambientales, el Tribunal de Contratación Pública, los tribunales tributarios y aduaneros y más de 370 juzgados de policía local.
El informe recuerda que los tribunales tributarios y aduaneros cuentan con una unidad administrativa especial, los tribunales ambientales poseen una administración autónoma y los juzgados de policía local dependen financiera y administrativamente de las municipalidades.
En la actualidad, la Corporación Administrativa del Poder Judicial presta apoyo a 448 tribunales de primera instancia, 17 cortes de apelaciones y a la Corte Suprema. Por ello, ampliar sus funciones a un número considerable de tribunales externos supondría un desafío de gran magnitud en materia de organización, presupuesto y personal.
El pleno estima que la integración y dirección del nuevo órgano deberían quedar establecidas directamente en la Constitución, dada la relevancia de sus atribuciones, y no ser entregadas completamente a una futura ley orgánica constitucional.
También advierte una posible superposición de competencias. Aunque la Corte Suprema conservaría la facultad de dictar autos acordados para la correcta administración de justicia, ya no tendría responsabilidad sobre los recursos necesarios para implementar esas decisiones, lo que podría generar conflictos entre sus atribuciones normativas y las facultades administrativas del nuevo organismo.
La Corte respalda la norma transitoria que mantiene en funcionamiento a la Corporación Administrativa del Poder Judicial mientras no se implemente la nueva institucionalidad, aunque plantea que la eliminación de la superintendencia económica obliga a revisar la dependencia y composición de su Consejo Superior durante ese período.
En el ámbito disciplinario, la reforma entrega a la Fiscalía Judicial la función de velar por la conducta de los jueces, investigar las faltas disciplinarias y las infracciones a la probidad y formular acusaciones ante el Tribunal de Conducta Judicial cuando existan antecedentes suficientes.
La Corte valora que la Fiscalía Judicial reciba reconocimiento constitucional, pero advierte que deberá incrementarse considerablemente su dotación y presupuesto para asumir las nuevas tareas. También propone establecer mecanismos de subrogación y reglas transitorias para los actuales fiscales judiciales.
El máximo tribunal rechaza, en cambio, que la Fiscalía Judicial pueda dictar normas éticas obligatorias para jueces, funcionarios, auxiliares de la administración de justicia y abogados. Sostiene que esa facultad debe permanecer radicada en la Corte Suprema y en la propia judicatura.
A juicio del pleno, quien define los estándares éticos también influye en la legitimidad institucional de los jueces. Por ello, quitar esa atribución al máximo tribunal le impediría establecer los parámetros de comportamiento y rectitud exigibles a quienes ejercen funciones jurisdiccionales.
El Tribunal de Conducta Judicial conocería y resolvería las acusaciones por faltas disciplinarias y a la probidad formuladas por la Fiscalía Judicial.
La indicación del Ejecutivo propone que esté compuesto, para cada caso, por tres jueces sorteados entre magistrados con al menos diez años de experiencia y que no hayan sido sancionados por faltas funcionarias. Sus resoluciones podrían ser impugnadas ante un segundo tribunal integrado de la misma forma, pero por jueces diferentes.
La Corte Suprema propone que los magistrados sean juzgados únicamente por pares de su misma categoría. De esa manera, un juez de primera instancia debería ser juzgado por jueces del mismo nivel, un ministro de Corte de Apelaciones por magistrados de esa jerarquía y un integrante de la Corte Suprema por miembros del máximo tribunal.
El informe también expresa reparos a que una función tan relevante como el juzgamiento de faltas disciplinarias y a la probidad sea entregada a tribunales conformados especialmente para cada caso y que se extinguen una vez finalizado el procedimiento.
Asimismo, advierte que mantener como causal de remoción la falta de “buen comportamiento” no parece compatible con el nuevo modelo. Esa causal está vinculada actualmente a la jerarquía, la dirección institucional y la superintendencia del Poder Judicial, facultades que los tribunales de conducta no ejercerán.
Por ello, la Corte considera que la reforma debería sustituir esa fórmula por un sistema de causales objetivas de remoción, pues mantenerla en una estructura que elimina la jerarquía y el poder de dirección constituye una deficiencia relevante.
La iniciativa también conduce a la eliminación de los abogados integrantes, al establecer que la función de conocer, resolver y hacer ejecutar lo juzgado solo podrá ser ejercida por jueces o magistrados legalmente investidos.
En sus consideraciones finales, la Corte Suprema explica que sus anteriores pronunciamientos han buscado conservar algún grado de participación institucional en el gobierno judicial, atendida su experiencia y posición dentro del sistema.
Esa posición se refleja en su propuesta de intervenir en los nombramientos de sus ministros, mantener bajo su competencia la dictación de normas éticas, encargar a su Presidencia la coordinación de los nuevos organismos y asegurar una composición mayoritariamente judicial del Consejo de Nombramientos.
El pleno reitera que comparte el diagnóstico sobre la necesidad de diferenciar claramente las funciones administrativas de las jurisdiccionales. También reconoce avances significativos en el texto aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados, varios de los cuales fueron mejorados mediante indicaciones del Ejecutivo y de los parlamentarios.
No obstante, estima que la magnitud de los cambios exige mayor precisión técnica, planificación y regulación, pues la eliminación de la superintendencia de la Corte Suprema y la creación de distintos organismos autónomos pueden atomizar la autoridad, superponer competencias y dificultar la coordinación, la dirección estratégica y la rendición de cuentas.
El informe sostiene que las observaciones y antecedentes aportados buscan explicar las implicancias de la reforma, sugerir medidas para perfeccionarla y dimensionar el desafío que supondrá trasladar a nuevas instituciones las tareas de gobierno judicial que actualmente se encuentran radicadas y consolidadas en el Poder Judicial.